המעבר לעיצומים כספיים ככלי אכיפה בתחום הסביבתי

אחת התופעות המרכזיות בשדה האסדרתי בשנים האחרונות בישראל ובעולם,היא השימוש הגובר בכלי אכיפה מנהליים. בישראל מגמה זו באה לידי ביטוי בשורה של תיקוני חקיקה שנעשו בעשורים האחרונים בתחומים כגון ניירות-ערך, איכות הסביבה, דיני העבודה והגנת הצרכן. המעבר לכלי אכיפה מנהליים מעביר סמכויות לגורמים ברשות המנהלית ומפחית את השימוש בכלים הפליליים. כלי אכיפה מנהלי מרכזי הוא העיצום הכספי, שבמסגרתו הגורם המנהלי מוסמך להטיל חיוב כספי בסכום ניכר על מפרי נורמות. אחד התחומים הבולטים שבהם ניתן לזהות את הוספתו של מנגנון העיצומים הכספיים בחקיקה בישראל הוא התחום הסביבתי, שבו הוספו בשני העשורים האחרונים לחוקים רבים הוראות ביחס לעיצומים כספיים. במאמר זה נטען כי המעבר החקיקתי לאכיפה מנהלית באמצעות עיצומים כספיים מהווה שינוי משמעותי במשפט המנהלי הישראלי, שנותר סמוי מן העין. נבחן את הסיבות שהובילו לתופעה זו ואת הקשיים המשפטיים שהיא יוצרת, ונצביע על היקפה של התופעה באמצעות מחקר אמפירי ראשון מסוגו של כלל החוקים שבהם הוטמע מנגנון העיצומים הכספיים. בהקשר זה נטען שתי טענות מרכזיות. הטענה הראשונה נוגעת באופן הפעלת הכלי המנהלי של עיצומים כספיים ובסדרי העבודה הפנימיים בו. הליך זה, שרובו נותר סמוי מן העין, מעורר שאלות רבות בנוגע להרחבת שיקול-הדעת המנהלי בתהליך האכיפה ולהיקפה של הביקורת השיפוטית עליו. קיימת זיקה בין התפתחות זו לתופעה של המשפט הנמוג ולמשקל ההולך וקטן של הכרעות דין בהתפתחות המשפט. הטענה השנייה נוגעת בהשלכות האסדרתיות של יצירת המנגנון של עיצומים כספיים. שינוי זה יצר מערכת היברידית משולבת פלילית-מנהלית, אשר שונה באופן מהותי ממערכות אכיפה קודמות במשקל שניתן בה לכלי האכיפה המנהליים. שינוי זה התחולל בכל מערכת האסדרה הישראלית, אך במאמר זה נתמקד בהשלכות השינוי על מערכת האכיפה הסביבתית. נצביע על שורה של פגמים באופן יישומו של השינוי בשדה הסביבתי, שמעוררים ספק ביחס ליכולתו לשפר את ההרתעה של מערכת האכיפה. ראשית,מנגנון העיצומים הוטמע ללא מנגנון של היזון ובקרה אמפירית, באופן שמונע מהמשרד להגנת הסביבה את האפשרות להשוות בינו לבין כלי אכיפה אחרים, ובפרט אכיפה פלילית. נוסף על כך, המשרד לא פיתח תורת אכיפה סדורה ביחס לשילוב של מנגנון העיצומים הכספיים עם מנגנון האכיפה הפלילי. נצביע על תיאוריות רלוונטיות בתחום האסדרתי – מודל האסדרה המגיבה (responsive regulation) ומודל האסדרה הנסיונית (experimental regulation) – ונטען כי מודל האסדרה המגיבה, אשר מציע לקבוע מדרג של הפרות ולפיו להתאים אליהן סנקציות, הוא מודל מתאים שהיה נכון ליישמו. לבסוף נציע פתרונות לאתגרים שעלו עם המעבר לאכיפה מנהלית ולעיצומים כספיים בתחום הסביבתי. (מתוך המאמר)